کدخبر:
52816
تاریخ انتشار:
۱۶ مرداد ۹۷
چاپ
چاپ
|
0 نظر
چاپ
نام نویسنده
:

نقدی حقوقی بر 25 سال عدم مداخله دیوان محاسبات در امور مناطق آزاد

پس از تصویب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران، مناطق آزاد بدواً در 3 نقطه از کشور شروع به فعالیت نمود و امروز با گذشت 25 سال از تصویب این قانون جمعاً 7 منطقه آزاد تجاری- صنعتی ایجاد و مشغول فعالیت در محدوده جغرافیایی: کیش، قشم، چابهار، آبادان-خرمشهر، جلفا، بندرانزلی و ماکو می باشد. در این میان آنچه که در طول این 25 سال فعالیت در هاله ابهام مانده است، عدم مداخله دیوان محاسبات در موضوع کارکرد مالی این مناطق به عنوان شرکت دولتی است که در این یادداشت این عدم مداخله با بهره گیری از قانون اساسی و قوانین دیگر نقد حقوقی می گردد.

با توجه به اینکه سازمان های مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی به استناد ماده 2 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372 که عنوان می دارد: "ماده 2- درآمد سازمان ها مناطق آزاد صرفاً بایستی در چارچوب بودجه سالیانه که به تصویب هیات وزیران می رسد هزینه گردد. کمک های سازمان جهت عمران و آبادانی سایر نواحی(با اولویت نواحی همجوار) صرفاً با تصویب هیات دولت امکان پذیر بوده و هرگونه کمک دیگری تصرف غیر قانونی در اموال عمومی محسوب خواهد شد." استقلال درآمدی و هزینه ای نسبت به خزانه کل و بودجه عمومی کشور استنباط نموده و علاوه بر این استنباط به استناد ماده 5 این قانون که بیان می دارد: "ماده 5- هر منطقه توسط سازمانی که به صورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل می گردد و سرمایه آن متعلق به دولت است اداره می شود. این شرکت ها و شرکت های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصرا بر اساس این قانون و اساسنامه مربوط اداره خواهند شد و در موارد پیش بینی نشده در این قانون و اساسنامه، تابع قانون تجارت خواهند بود."، خود را از شمول دستگاه های اجرایی مشمول محاسبات عمومی منفک می داند کما اینکه تا کنون دیوان محاسبات جهت رسیدگی به فعالیتهای مالی مناطق آزاد، اقدام عملیاتی صورت نداده و مباحث مالی سازمان های مناطق آزاد بر اساس مصوبه هیات وزیران از طریق سازمان حسابرسی بررسی می شود.

با مداقه در فرایند تصویب قانون چگونگی اداره مناطق آزاد می توان نگرش جدیدی را نسبت به لزوم مداخله دیوان محاسبات در مناطق آزاد طرح نمود. نظر به لایحه تقدیمی دولت تحت عنوان: چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران به شماره 20845 مورخ 12/5/1371 به مجلس شورای اسلامی، ماده 6 این لایحه عنوان کرده است: "ماده 6- هر منطقه توسط سازمانی که دارای شخصیت حقوقی می باشد و به جز موارد پیش بینی شده در این قانون، تابع مقررات مربوط به شرکتهای سهامی خاص است، اداره می شود سازمان از شمول قوانین و مقررات حاکم بر عملیات شرکت های دولتی و قانون محاسبات عمومی مستثناست و سرمایه آن متعلق به دولت است." همانطور که در متن این ماده از لایحه دیده می شود دولت پیشنهاد خود را صراحتاً مبتنی بر مستثنی بودن از قانون محاسبات عمومی ارایه نموده که در صورت تصویب این لایحه، نتیجه گیری می شد که دیوان محاسبات صلاحیت ورود به مناطق آزاد را نخواهد داشت اما پس از طرح لایحه در صحن علنی مجلس شورای اسلامی مورخ 7/6/1372 ضمن تغییر شماره ماده آن از 6 به ماده 5 اصلاحاتی بدین شرح اعمال و تصویب شد: "ماده 5- هر منطقه توسط سازمانی که به صورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل می گردد و سرمایه آن متعلق به دولت است اداره می شود. این شرکت ها و شرکت های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصرا بر اساس این قانون و اساسنامه مربوط اداره خواهند شد و در موارد پیش بینی نشده در این قانون و اساسنامه، تابع قانون تجارت خواهند بود." شورای نگهبان نیز در ادامه ضمن بررسی این مصوبه مجلس شورای اسلامی ضمن ایراد به برخی از مواد، این ماده را حائز مغایرت با قانون اساسی و شرع ندانست و در نهایت طی مکاتبه شماره 5207 مورخ 21/6/1372 کل این قانون مورد تایید شورای نگهبان قرار گرفت. با توجه به موارد مطرح شده؛

 

اول؛ همانطور که در ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1372 تصریح شده است: "این شرکت ها و شرکت های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصرا بر اساس این قانون و اساسنامه مربوط اداره خواهند شد."

اولاً تفسیر مستثنی بودن این شرکت و شرکت های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت، به علت متبادر شدن این تفسیر غلط که مناطق آزاد از کلیه قوانین مستثنی می باشند اهمیت ویژه ای خواهد داشت. ذکر مستثنی شدن این مناطق از قوانین و مقررات حاکم بر شرکت های دولتی، علی القاعده بر قوانین و مقرراتی دلالت پیدا می کند که مدیریت شرکت های دولتی را شامل می شود و این اطلاق عام نمی تواند سالب لازم الاجرایی سایر قوانین باشد. به طور مثال قانون توزیع عادلانه آب مصوب 1362 همانطور که دارای تکلیفی برای وزارت نیرو(شرکت سهامی آب) می باشد برای دیگران لازم الاجرا محسوب می گردد از این رو نمی توان با تلقی غلط از ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، آن را در مناطق آزاد حاکم ندانست. به استناد ماده 300 لایحه قانونی اصلاح قانون تجارت مصوب 1349: "شرکت های دولتی تابع قوانین تاسیس و اساسنامه های خود می باشند و فقط نسبت به موضوعاتی که در قوانین و اساسنامه های آن ها ذکر نشده تابع مقررات این قانون می شوند." فلذا مستفاد از این ماده قوانین حاکم بر شرکت های دولتی را می توان:

1-نصوص قانونی حاکم بر تاسیس و مدیریت شرکت دولتی

2- نصوص قانونی پیرامون ساختار اساسنامه شرکت

تلقی نمود که در واقع مناطق آزاد از آن مستثنی و تابع قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و در صورت وجود مواردی مسکوت در آن تابع قانون تجارت خواهند بود. بنابراین در این بخش این نتیجه حاصل می شود که منظور از مستثنی شدن مناطق آزاد از قوانین حاکم بر شرکت های دولتی، نمی تواند موقوف الاجرا شدن سایر قوانین کشور در آن مناطق تلقی گردد.

ثانیاً تفسیر مستثنی شدن از "سایر مقررات عمومی دولت" بعضاً به غلط با قسمت قبلی آن در ماده 5 یعنی "قوانین و مقررات حاکم بر شرکت های دولتی"  همپوشانی می شود و در نتیجه هیچ قانونی که مخاطب آن دولت و اجزای آن است را در مناطق آزاد لازم الاجرا نمی داند. این در حالی است قوانین به مصوبات مرجع اهلیت دار تصویب اطلاق می شود مانند، مجلس شورای اسلامی، مجلس شورای ملی، مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای انقلاب و... و مقررات نیز در صورت وجود پیشوند قوانین، تلقی نصوص قانونی دارد. مانند فراز دوم ماده 300 لایحه اصلاح قانون تجارت مصوب 1349 که عنوان می دارد: "...فقط نسبت به موضوعاتی که در قوانین و اساسنامه های آن ها ذکر نشده تابع مقررات این قانون می شوند." بنابراین بکارگیری مقررات دولتی به کلیه تصویبنامه های، بخشنامه ها، آیین نامه ها و دستورالعمل ها و ..... اطلاق می شود. به عبارتی مصوبات دولتی در این خصوص منظور نظر می باشند کما اینکه با بررسی آن در اصول قانون اساسی ملاحظه می شود واژه مقررات منفک و متفاوت از قوانین استفاده شده است، مانند اصول، چهارم، نهم، دهم، هشتاد و پنجم، یکصد و هفتادم، یکصد و هفتاد و هفتم و در نصوصی که واحد بکارگیری شده است مانند اصول دوازدهم، یکصد و هشتم، یکصد و دوازدهم، یکصد و سی و هشتم، بند 4 یکصد و پنجاه و ششم و یکصد و هفتادم یا بر آیین نامه های داخلی نهاد هایی چون خبرگان رهبری و مجمع تشخیص مصلحت نظام دلالت دارد و یا منحصر به آیین نامه ها و تصویبنامه ها و ... دولتی شده است و در معدود موارد نیز به عنوان مقررات اسلامی اطلاق شده است لذا با این توضیحات محرز می گردد به کارگیری مستثنی در مقررات عمومی دولت انطباق با مفاد اصل یکصد و هفتاد قانون اساسی دارد که بیان داشته است: "اصل یکصد و هفتادم: قضات دادگاه ها مکلفند از اجرای تصویب نامه ها و آیین نامه های دولتی که مخالف با قوانین و مقررات اسلامی یا خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است خودداری کنند و هرکس می تواند ابطال این گونه مقررات را از دیوان عدالت اداری تقاضا کند."

دوم؛ با در نظر گرفتن وظایف شورای نگهبان مندرج در قانون اساسی؛ همانطور که در ماده 6 لایحه تقدیمی دیده می شود، دولت صراحتاً خواستار مستثنی شدن سازمان مناطق آزاد تجاری- صنعتی از قانون محاسبات عمومی شده بود که این امر در مجلس شورای اسلامی دستخوش اصلاح گردید و تصریح مستقیمی در این رابطه در مصوبه مجلس شورای اسلامی دیده نمی شود بنابراین می توان نتیجه گرفت مجلس شورای اسلامی مخالفت خود را از طریق اصلاح این ماده با مستثنی شدن این مناطق از قانون محاسبات عمومی اعلام نمود در نتیجه قانون محاسبات عمومی قابلیت اجرا در این مناطق را خواهد داشت.

سوم؛ مستند به اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی که بیان داشته مصوبات مجلس شورای اسلامی نباید با اصول و احکام مذهب رسمی کشور و یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد و مستفاد از اصل نود و ششم قانون اساسی که بیان می دارد: "تشخیص عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با احکام اسلام با اکثریت فقهای شورای نگهبان و تشخیص عدم تعارض آنها با قانون اساسی بر عهده اکثریت همه اعضای شورای نگهبان است"، بنابراین چنانچه نص مصرح و منطوق واضح قانونی ای در رابطه با مستثنی شدن مناطق آزاد تجاری- صنعتی از قانون محاسبات عمومی یا قانون دیوان محاسبات کشور وجود نداشته باشد، هرگونه تفسیری از مواد قانونی می بایست مضیق در دو اصل هشتاد و پنجم و نود و ششم قانون اساسی صورت پذیرد، به عبارتی با عنایت به اصل پنجاه و سوم قانون اساسی که بیان داشته: "کلیه دریافتهای دولت در حساب های خزانه داری کل متمرکز می شود و همه پرداخت ها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می گیرد"، علیهذا نمی توان تصور کرد که شورای نگهبان ماده 6 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی ایران را با مغایرت با اصل پنجاه و سوم تایید کرده است کما اینکه چنانچه اقتضائات مصلحتی ایجاب می کرد مانند بسیاری دیگر از قوانین بر اساس اصل یکصد و دوازدهم و ساز و کار تعریف شده مجمع تشخیص مصلحت نظام می بایست عمل می شد که چنین اقدامی نیز صورت نپذیرفته است. از این رو می توان نتیجه گرفت که تفسیر اجرایی ماده 6 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد نمی تواند نافی شمولیت سازمان مناطق آزاد از قانون محاسبات عمومی و قانون دیوان محاسبات کشور باشد.

چهارم؛ با عنایت به بند الف ماده 1 قانون دیوان محاسبات کشور مصوب 11/11/1361 که عنوان داشته است:

"ماده 1- هدف دیوان محاسبات کشور با توجه به اصول مندرح در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران عبارت است از اعمال کنترل و نظارت مستمر مالی به منظور پاسداری از بیت المال از طریق: الف- کنترل عملیات و فعالیت های مالی کلیه وزارتخانه ها، موسسات، شرکت های دولتی سایر دستگاه هایی که به نحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می کنند. همانطور که در این نص قانونی."

همانطور که در نص ماده 1 بیان شده است هدف دیوان محاسبات کشور پاسداری از بیت المال از طرق مندرج در بند های الف، ب و ج است و به استناد تبصره ذیل ماده 2 این قانون که بیان داشته است: "تبصره- منظور از دستگاه ها در این قانون کلیه وزارتخانه ها، سازمانها، موسسات، شرکت های دولتی و سایر واحدها که بنحوی از انحاء از بودجه کل کشور استفاده می نمایند و به طور کلی هر واحد اجرایی که بر طق اصول 44 و 45 قانون اساسی مالکیت عمومی بر آنها مترتب بشود می باشد. واحد هایی که شمول مقررات عمومی در مورد آنها مستلزم ذکر نام است نیز مشمول این تعریف می باشند."

نظر به اینکه به استناد ماده 5 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد سرمایه مناطق آزاد متعلق به دولت است بدواً نمی توان میان سرمایه دولت و اموال عمومی(بیت المال) تفکیک قائل شد، زیرا دولت دارای شخصیت حقوقی منبعث از قانون اساسی و سایر قوانین است بنابراین سرمایه آن نیز منحصر از اموال عمومی و بیت المال می باشد. کما اینکه در فراز دوم ماده 2 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری- صنعتی جمهوری اسلامی، کمک های سازمان جهت عمران و آبادانی سایر نواحی(با اولویت نواحی همجوار) صرفاً با تصویب هیات دولت امکان پذیر بوده و هرگونه کمک دیگری تصرف غیر قانونی در اموال عمومی محسوب خواهد شد. در نتیجه درج عنوان: "تصرف غیر قانونی در اموال عمومی" تعیین کننده ماهیت اموال مناطق آزاد می باشد که نشان می دهد قانونگذار نیز آن را اموال عمومی و جزء بیت المال دانسته است. بنابراین حتی اگر این سازمان از بودجه عمومی کشور نیز ارتزاق ننماید به علت عمومی بودن سرمایه آن می بایست مشمول قانون دیوان محاسبات گردد. همچنین اطلاق: "سرمایه مناطق آزاد متعلق به دولت است" در ماده 6 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، آن را مشمول قوانین مربوط به اموال دولتی می نماید که در فصل پنجم(اموال دولتی) قانون محاسبات عمومی در خصوص آن احکام قانونی مشخص شده است. فلذا عملاً نمی توان میان سرمایه شرکت های مناطق آزاد و اموال دولتی از حیث تبعیت از خزانه کل کشور و شمولیت صلاحیت دیوان محاسبات تفاوت قائل شد.

پنجم؛ آنچه که اصل پنجاه و سوم در واریز کلیه دریافت های دولت به حساب خزانه کل مکلف نموده است استثنا پذیر نمی باشد از این رو مناطق آزاد نیز می بایست درآمد های خود را به حساب خزانه کل واریز نمایند و این موضوع مانع از برخورداری آنان از بودجه کل کشور، با در نظر گرفتن آورد های مالی و پیش بینی بودجه بر اساس تصویب مجلس شورای اسلامی و تسهیم هیات وزیران نخواهد بود کما اینکه مشابه اینگونه از اقدامات بر اساس ماده 4 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات مصوب 1374 با اصلاحات بعدی مسبوق به سابقه بوده است.

ششم؛ امروزه به دلیل استنباط اشتباه از قوانین که شرح آن در بخش های قبلی آمده است، به دلیل عدم واریز درآمد های مناطق آزاد به حساب خزانه کل، این منابع مالی برای دولت همانند منابع مالی خارج از شمول عمل کرده و با توجه به امتزاج درآمد های ناشی از فعالیت اقتصادی و تجاری این مناطق با درآمد های انفالی و حقوقی که در سایر قوانین، دستگاه های اجرایی می بایست آن را به حساب خزانه کل واریز نمایند، مانند قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغات، قانون معادن، قانون حفظ و بهره برداری از جنگل ها و مراتع و... بعضاً واریز به حساب سازمان های منطقه آزاد می گردند. از این رو از دلایل مهم تلاش دولت برای وسعت مناطق آزاد و نیز ارایه لایحه به منظور ایجاد مناطق آزاد، بهره مندی هر چه بیشتر این دست از درآمد ها با ویژگی عدم الزام پاسخگویی به مراجعی چون دیوان محاسبات است که در نهایت باعث کاهش درآمد عمومی واریز به خزانه کل در محدوده جغرافیایی استقرار مناطق آزاد می گردد.

هفتم؛ وصول در آمد ها از جمله تکالیفی است که دستگاه های اجرایی در راستای وظایف قانونی بر عهده دارند. از آنجائیکه به استناد ماده 2 قانون دیوان محاسبات؛ حسابرسی یا رسیدگی کلیه حسابهای درآمد و هزینه و سایر دریافت ها و پرداخت ها و نیز صورتهای مالی دستگاه ها از نظر مطابقت با قوانین و مقررات مالی و سایر قوانین مربوط و ضوابط لازم الاجرا بر عهده دیوان محاسبات می باشد  و نیز ماده 3 که بررسی وقوع عملیات مالی در دستگاه ها به منظور اطمینان از حصول و ارسال صحیح و به موقع درآند و یا انجام هزینه و سایر دریافت ها و پرداخت ها را وظیفه دیوان محاسبات بر شمرده است. لذا عدم وصول درآمد های مصرح در قوانین به حساب خزانه کل که در متن این یادداشت به ویژه بند ششم به برخی از آنها اشاره شد و دریافت آن توسط سازمان های مناطق آزاد، خود تکلیفی است که دیوان محاسبات می بایست چرایی آن را از دستگاه های اجرایی مشمول جویا شود.

دکتر سجاد کریمی پاشاکی- پژوهشگر حقوق عمومی

 




نقدی حقوقی بر 25 سال عدم مداخله دیوان محاسبات در امور مناطق آزاد
#نقدی حقوقی بر 25 سال عدم مداخله دیوان محاسبات در امور مناطق آزاد #دکتر سجاد کریمی


مطالب مرتبط

پاسخ دهید
نشانی پست الکترونیک شما محفوظ خواهد ماند - وارد کردن نام، پست الکترونیک و وبلاگ اختیاری است

 
نام
پست الکترونیک
وبلاگ
پربیینده ترین عناوین
پربحث ترین عناوین
آخرین خبرها
پربازدیدترین خبرها
تازه ترین خبرها
پربحث ترین ها

کليه حقوق اين سايت متعلق به وبسايت خبري-تحليلي خزرآنلاین مي باشد و استفاده از مطالب آن با ذکر منبع بلامانع است.
52816 2